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旧土地制度下的拆违

谈到拆违,必须要首先明确什么是违章或违法建筑。违建无非是两种,一种是非法占有公有土地——包括国有土地和集体土地、但主要是在集体土地上建设的建筑物;另一种是在“自有土地”、主要就是农村村民“自有”宅基地和承包土地上超越土地用途和规定面积建设的建筑物。而违法建筑的大量存在,重要原因就是大量公有土地、特别是集体所有土地的存在。

目前中国乡村治理、特别是“发达地区”乡村治理的基本局面是,依靠对大量集体土地的支配权所产生的收益,支撑了乡村的基层“干部队伍”;同时通过与“地方实力派人物”合作、向“地方实力派人物”让渡部分土地支配权收益、并且也通过“地方实力派人物”变现一些土地收益权,“地方实力派人物”通过“维稳”等活动回馈基层组织,乡村基层干部与“地方实力派人物”实现了对乡村基层的共治。在这一过程中,集体土地及其上所构筑的违建成为了合作的重要媒介,也体现了合作的成果。

可以这样说,大量的集体土地上的违法建筑,也为村民普遍在自己的宅基地及自留地上扩大建筑规模、形成违法建筑起到了心里暗示和示范作用。

就北京而言,2016年以前在土地征收和拆迁过程中,对于违法建设往往采取双重、多重标准,重要的原因是拆迁必须依靠基层干部来制订政策并实施,而基层干部和“地方实力派人物”一定会制订对自己有利的政策、制造有利的条件来利用拆迁实现土地控制权的最终变现和胜利大逃亡。而这一直是土地一级市场上公开的秘密。所以以往的拆迁一方面会有人发大财、一夜暴富,另一方面也会有人激烈对抗直至自戕。但这也造成了拆迁成本的急剧上升和拆迁成本的不可控。在过去的十数年时间里,北京基本上都无法完成早先制订的土地供应目标,这一直是任志强等人坚定看涨房价的重要原因。

2016年建设北京新机场的征地拆迁,可能根本性地改变了北京土地征收市场的状况和待拆迁户的预期。由于北京新机场选址和规划过程的反复,在长达数年的时间中建设范围内的待动迁村民有充足的时间进行了大量的违法建设。可能正是这样的一个局面逼迫当局不得不制订全新的征地拆迁思路和政策。而这一政策主要可以归纳为一点,就是对于村民住宅的征收和拆迁基本只考虑宅基地面积,对于违建所增加的面积原则上不予补偿;同时也考虑户口和家庭成员数量,在以宅基地面积为基准的补偿方案以及以人头为基准的补偿方案中允许被拆迁人选择对自己更有利的方案。

可以说,北京新机场的土地征收和拆迁取得了巨大成功。当然,必须要强调,这个成功是在反腐力度空前、各级官员噤若寒蝉的大背景下取得的。这直接导致来自于基层干部和“地方实力派人物”的阻力大大减少。应该说,拥有最多的宅基地、也因而拥有更多违法建设和潜在违法建设收益的恰恰是这些人。这些人束手就范,应该为其他村民起到了示范作用,打消了相当多的待拆迁户利用潜规则与拆迁人持久博弈的念头。之后北京其它地区和项目的征地拆迁应该是广泛吸取了新机场拆迁的经验。以丰台区某棚户区改造项目为例,由于成本原因,该项目曾经长期无法实施。2015年首先启动的先期拆迁项目中,对于集体土地上村民的住宅征收,基本的原则就是只考虑宅基地面积,即对违建原则上不予以补偿。该先期拆迁项目取得了巨大成功:一是在规定期限内实现了待拆迁户的100%签约,二是项目原计划支出约两亿元,实际支出8000多万元即完成了全部拆迁。由于先期项目的成功,2017年丰台区有了决心和信心全面启动该地区棚户区改造项目。

毋庸讳言,上述涉及违建的工作取得巨大成功,应该也极大地改变了决策层的预期,强化了决策层的信心。其实本土的所有问题都一样,表面上各种既得利益集团力量强大,并且利益相互交织,搬动张桌子都会流血,甚至流血死人也解决不了任何问题。但是这些利益集团本质上又都虚弱不堪,只要更高一级的决策者自己更超脱一些、公平一些,甚至哪怕只要放在阳光下,这些利益集团就像一整个冬天冻在毛屎坑里邦邦硬的屎尿,几乎瞬间就瘫软下来。

放在这样一个背景下,就不难理解目前雷厉风行的拆违工作。所以可能所谓的驱赶某些类型人口可能确实不是拆违的主要目标,这些人口只是牺牲品,常驻人口数量的减少、人口结构的“优化”只是附带实现的一个“小目标”而已。这项运动本质上是一个力求有为的、“超脱的”新管理层夺回土地收益控制权、试图砸烂那个“针插不进、水泼不进”的地方利益集团的一场战役。

但是,在旧的土地制度不变得情况下,我们也不能不继续关注以下这些问题。

一是毕竟那些“集体土地”还在那里,如何保证以后农村集体的“当家人”、集体经济的“管理者”不动歪脑筋?毕竟只要“集体土地”、“集体财产”的存在为所谓的“管理者”提供了上下其手的便利和条件。

二是会补偿过去那些“地方实力派人物”的损失吗?这一次只看到租客的各种遭遇,可是奇怪的是没有见到一个“房东”、“二房东”出来维护自己“权益”或者抱怨的。真是“奇怪”的沉默!未来会在土地征收工程中变相补偿这些人吗?

三是新的一代“地方实力派人物”会崛起并且趁机取代老的“地方实力派人物”吗?地方上的权力格局会转移吗?局部会发生冲突甚至火并吗?会因为“拔出萝卜带出泥”导致一口口锅盖被揭开吗?

好戏刚刚开始还是只是死水微澜而已?

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